食品企業(yè)幾乎都遭遇過(guò)跟檢測(cè)相關(guān)的烏龍事件，行政整合和推向市場(chǎng)被認(rèn)為是提升檢測(cè)能力的兩劑猛藥。然而行政主導(dǎo)的食藥檢測(cè)機(jī)構(gòu)整合遇阻，全面第三方也存在爭(zhēng)議。

檢測(cè)機(jī)構(gòu)的“烏龍”罰單

　　一家來(lái)自歐洲的乳制品企業(yè)不久前收到罰單。

　　處罰依據(jù)是北京一家檢測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)該企業(yè)市售嬰幼兒配方奶粉的抽檢結(jié)果——微量元素和添加劑等多項(xiàng)指標(biāo)不合格。企業(yè)因此被國(guó)家食藥總局“行政約談”，要求“立刻在內(nèi)地和香港下架，連電視廣告都得停播”。

　　然而兩家大型檢測(cè)中心隨后對(duì)同批次奶粉的檢測(cè)結(jié)果卻顯示，相關(guān)指標(biāo)正常。這時(shí)人們才發(fā)現(xiàn)，出具第一份檢測(cè)報(bào)告的機(jī)構(gòu)，連檢測(cè)奶粉的資質(zhì)都沒(méi)有。

　　隨著中國(guó)的食品藥品向現(xiàn)代化監(jiān)管邁進(jìn)，人們愈發(fā)意識(shí)到，以檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才隊(duì)伍為代表的技術(shù)支撐體系，是食藥監(jiān)管體系中至關(guān)重要的一環(huán)，同時(shí)也是當(dāng)下的短板。

　　“幾乎每家食品企業(yè)都遭遇過(guò)跟檢測(cè)相關(guān)的烏龍事件�！鼻笆鋈橹破菲髽I(yè)法規(guī)部一位負(fù)責(zé)人說(shuō)。

　　2012年7月，河南三門峽市疾控中心的檢測(cè)結(jié)果指稱今麥郎方便面的酸價(jià)超標(biāo)，但隨后該中心又自認(rèn)“資質(zhì)不全”，收回檢測(cè)報(bào)告并向企業(yè)公開(kāi)道歉。幾乎同一時(shí)期，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)營(yíng)養(yǎng)與食品安全檢測(cè)中心聲明，“由于工作人員失誤”，對(duì)美贊臣等奶粉“香蘭素超標(biāo)”的檢測(cè)結(jié)果無(wú)效。

　　食藥檢測(cè)是專業(yè)的技術(shù)活兒，然而檢測(cè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置卻并不專業(yè)。以食品檢測(cè)為例，全國(guó)共有一千多家與食品相關(guān)的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)，散落于農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、食藥等多個(gè)系統(tǒng)。食品企業(yè)會(huì)不定期接受各級(jí)各類管理部門的多項(xiàng)檢測(cè)，結(jié)果卻不共享、不互認(rèn)。這既增加了行政成本，又加大了企業(yè)負(fù)擔(dān)，同時(shí)還存在某些企業(yè)多次受檢、而某些企業(yè)卻總被漏檢的弊端。

　　不僅如此，各級(jí)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的水平良莠不齊，一些檢測(cè)機(jī)構(gòu)往往會(huì)根據(jù)自己的理解，甚至將行業(yè)推薦標(biāo)準(zhǔn)作為強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)（國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)）執(zhí)行。

　　“食品檢測(cè)結(jié)果有誤，很大程度上是因?yàn)闄z測(cè)方法不當(dāng)�！鼻笆鋈橹破菲髽I(yè)法規(guī)部人士說(shuō)。但出了“烏龍事件”，由于檢測(cè)機(jī)構(gòu)的官辦背景，企業(yè)往往選擇“息事寧人”。

　　正是在這一背景下，最新一輪食藥監(jiān)管體制改革的核心議題之一就是要整合食藥檢測(cè)資源。與此同時(shí)，檢測(cè)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化的大幕，也在2014年正式拉開(kāi)。

整合模式 五花八門

　　檢測(cè)機(jī)構(gòu)的整合并不順利。

　　“一個(gè)字，亂！”考察了全國(guó)17個(gè)省份食藥改革情況的國(guó)家行政學(xué)院副教授胡穎廉總結(jié)道。與其他檢測(cè)機(jī)構(gòu)不同，食藥系統(tǒng)的檢測(cè)體系從食品安全危機(jī)年——2008年*后才逐步建立。一些地方檢測(cè)機(jī)構(gòu)還在建設(shè)中，就開(kāi)始了新一輪改革。

　　根據(jù)2013年下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，整合的思路是將工商、質(zhì)檢部門相應(yīng)的食品安全檢測(cè)機(jī)構(gòu)，劃轉(zhuǎn)到食藥監(jiān)管部門，包括人員、設(shè)備和經(jīng)費(fèi)。

　　但改革推進(jìn)過(guò)程中，整合模式卻是五花八門。

　　據(jù)安徽省食藥監(jiān)局辦公室主任許伏新介紹，安徽整合了原省食品藥品檢驗(yàn)所、原省藥物研究所、原安徽國(guó)家農(nóng)副加工食品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)中心，統(tǒng)一成立了安徽省食品藥品檢驗(yàn)研究院，下設(shè)三個(gè)所，分別是食品檢驗(yàn)所、藥品檢驗(yàn)與研究所、醫(yī)療器械與藥品包裝材料檢驗(yàn)所。

　　這是省級(jí)層面公認(rèn)劃轉(zhuǎn)較為成功的例子。山西省則在市縣級(jí)都建立了綜合檢測(cè)機(jī)構(gòu)。

　　但在絕大部分省市，檢測(cè)機(jī)構(gòu)的整合實(shí)質(zhì)上沒(méi)有推進(jìn)，僅劃轉(zhuǎn)了少量人員。這就導(dǎo)致專業(yè)執(zhí)法人員和檢驗(yàn)檢測(cè)設(shè)備的缺乏成為建立基層食藥檢測(cè)機(jī)構(gòu)的突出矛盾。

　　以湖北省孝感市為例，市級(jí)食品藥品檢測(cè)所只有二十多人�！爸荒芡瓿墒±锵掳l(fā)的檢測(cè)任務(wù)，日常檢測(cè)根本顧不上�！毙⒏惺惺乘幈O(jiān)局辦公室副主任高佩說(shuō)。為迅速劃轉(zhuǎn)到位，在湖北一些地市，甚至劃轉(zhuǎn)了一些較大年紀(jì)的護(hù)士、助產(chǎn)士到食藥監(jiān)管部門或檢測(cè)機(jī)構(gòu)，有技術(shù)能力的微乎其微。

　　在山東菏澤，全省食品生產(chǎn)加工企業(yè)上萬(wàn)家，實(shí)際檢測(cè)機(jī)構(gòu)不足規(guī)劃要求的1/10。

　　“廣州市沒(méi)有劃轉(zhuǎn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)，因?yàn)橘|(zhì)監(jiān)部門不同意�！睆V州市食藥系統(tǒng)的一位工作人員告訴南方周末記者，這種情況在全國(guó)范圍內(nèi)普遍存在。對(duì)此，廣州食藥監(jiān)局采取了變通方式，從輕工集團(tuán)劃轉(zhuǎn)一個(gè)小型食品檢驗(yàn)所，又從經(jīng)貿(mào)委處劃轉(zhuǎn)一個(gè)酒類檢測(cè)中心。

　　在一些劃轉(zhuǎn)難的地方，食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)只能重新購(gòu)買設(shè)備，以打造自己的技術(shù)平臺(tái)。但胡穎廉擔(dān)心，這將造成大量的“重復(fù)建設(shè)和資金浪費(fèi)”。

　　“食藥技術(shù)支撐應(yīng)該建立一個(gè)統(tǒng)一的大平臺(tái)�！敝袊�(guó)食品藥品檢定研究院（以下簡(jiǎn)稱中檢院）一位內(nèi)部人士對(duì)各自為政的地方整合并不看好。作為國(guó)家食藥總局的直屬單位和最高技術(shù)仲裁機(jī)構(gòu)，中檢院多次向食藥總局遞交報(bào)告，希望食藥檢測(cè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一垂直管理，自上而下地成立一套相對(duì)*的技術(shù)體系，形成數(shù)據(jù)共享和學(xué)術(shù)交流平臺(tái)，同時(shí)不受地方行政因素干擾。但情況并未有任何變化。

　　目前，中檢院與各省級(jí)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)之間并沒(méi)有隸屬關(guān)系，各省所和市、縣所也是同樣狀況。中檢院副院長(zhǎng)李波在2014年全國(guó)食品藥品醫(yī)療器械檢驗(yàn)工作座談會(huì)上，把這種架構(gòu)稱之為“發(fā)揮（檢測(cè)）系統(tǒng)整體力量的一種障礙”。

檢測(cè)機(jī)構(gòu) 市場(chǎng)化破冰

　　在行政力量主導(dǎo)的整合之外，推動(dòng)檢測(cè)機(jī)構(gòu)第三方化被認(rèn)為是提升食藥技術(shù)支撐能力的另一個(gè)思路。事實(shí)上，業(yè)界討論多年的檢測(cè)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化已于2014年正式破冰。

　　根據(jù)質(zhì)檢總局發(fā)布的數(shù)據(jù)，目前，中國(guó)國(guó)有檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)數(shù)占檢測(cè)機(jī)構(gòu)總數(shù)近80%，民營(yíng)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)數(shù)量約占19.5%，外資檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)數(shù)量?jī)H占0.5%，占比懸殊。

　　今年以來(lái)，國(guó)務(wù)院至少在五份文件中明確對(duì)檢測(cè)機(jī)構(gòu)改革提出要求，關(guān)鍵詞便是“市場(chǎng)化”和“檢管分離”。最新的一份文件宣布，到2015年基本完成多個(gè)部門的檢驗(yàn)檢測(cè)業(yè)務(wù)整合。政府原則上不再開(kāi)辦一般性檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)。

　　這意味著，政府檢測(cè)機(jī)構(gòu)整合完畢后，下一步將進(jìn)入市場(chǎng)化進(jìn)程。

　　“目前國(guó)內(nèi)檢測(cè)還是一個(gè)檸檬市場(chǎng)（經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語(yǔ)：指信息不對(duì)稱導(dǎo)致的劣勝優(yōu)汰現(xiàn)象），大量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)處于小散亂的狀態(tài)�！蔽錆h大學(xué)質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略研究院副教授張繼宏說(shuō)。

　　在張繼宏看來(lái)，現(xiàn)在中國(guó)有2萬(wàn)多家檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)，條塊分割明顯，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、有效監(jiān)管，不同部門甚至?xí)�出具完全相反的檢測(cè)結(jié)果。

　　在2010年的湖南“金浩茶油”致癌物超標(biāo)事件中，最初，江蘇省產(chǎn)品監(jiān)督檢驗(yàn)院檢出湖南金浩茶油股份有限公司生產(chǎn)的茶子油苯并（a）芘含量超標(biāo)。但湖南省質(zhì)監(jiān)局卻對(duì)外出示了檢測(cè)合格的結(jié)果。

　　另一個(gè)突出問(wèn)題是行政壟斷造成的行業(yè)壁壘。

　　一個(gè)專業(yè)做蜂蜜檢測(cè)的第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)的總經(jīng)理抱怨，現(xiàn)在對(duì)于檢測(cè)機(jī)構(gòu)的招標(biāo)、抽檢模式就像是為國(guó)有機(jī)構(gòu)量身設(shè)計(jì)的。譬如政府不接受項(xiàng)目分包，這對(duì)于他們只擅長(zhǎng)做某類檢測(cè)的機(jī)構(gòu)就很吃虧。機(jī)構(gòu)成立5年，他沒(méi)有承接過(guò)任何政府項(xiàng)目。

　　盡管技術(shù)實(shí)力較強(qiáng)，外資食品藥品檢測(cè)企業(yè)想要進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)更加困難重重。

　　據(jù)歐盟商會(huì)相關(guān)人士介紹，在華運(yùn)營(yíng)的第三方實(shí)驗(yàn)室機(jī)構(gòu)即使已通過(guò)國(guó)際認(rèn)證和認(rèn)可，也必須通過(guò)中國(guó)本土的認(rèn)證和認(rèn)可程序，同一公司不同實(shí)驗(yàn)室的每一項(xiàng)檢測(cè)服務(wù)和產(chǎn)品都需進(jìn)行行政審批，這給他們帶來(lái)極大困擾。

　　“我們很清楚中國(guó)檢測(cè)市場(chǎng)的潛力之大，但政府的限制太多。”總部設(shè)在法國(guó)的必維國(guó)際檢驗(yàn)集團(tuán)的一位管理人員很無(wú)奈。

　　SGS集團(tuán)中國(guó)區(qū)（即通標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)服務(wù)有限公司）總裁申屠獻(xiàn)忠也在幾個(gè)月前的國(guó)際會(huì)議上表達(dá)了類似觀點(diǎn)。在他看來(lái)，目前檢測(cè)機(jī)構(gòu)的整合會(huì)帶來(lái)合作、收購(gòu)等各種機(jī)會(huì)，但不會(huì)有想象的那么快。

　　“食藥檢測(cè)行業(yè)已經(jīng)到了必須市場(chǎng)化改革的階段�！睆埨^宏說(shuō)。

要不要保留“國(guó)家隊(duì)”？

　　在機(jī)構(gòu)整合和推向市場(chǎng)的兩股力量并行下，一個(gè)不得不提出的問(wèn)題是：食藥檢測(cè)機(jī)構(gòu)是不是要毫無(wú)保留地市場(chǎng)化？

　　一方的觀點(diǎn)是，應(yīng)該把所有的檢測(cè)機(jī)構(gòu)都推向市場(chǎng)，優(yōu)勝劣汰，整合自然而然就完成了，不需要行政主導(dǎo)。而另一方則認(rèn)為，在市場(chǎng)化之外，還應(yīng)該保留一些“國(guó)家隊(duì)”。因?yàn)橐坏┻M(jìn)去市場(chǎng)，企業(yè)會(huì)因?yàn)橹鹄�忽視食品藥品監(jiān)管的公共安全屬性和社會(huì)責(zé)任感。

　　發(fā)達(dá)國(guó)家的“藥害”被認(rèn)為是前車之鑒。1997年，美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局（以下簡(jiǎn)稱FDA）內(nèi)部出現(xiàn)系統(tǒng)性失靈，藥品的審批檢測(cè)出現(xiàn)巨大漏洞，嚴(yán)重依賴外部評(píng)審專家而不是內(nèi)部專業(yè)人員，多個(gè)藥品因安全性問(wèn)題撤市，最大的當(dāng)屬“瑞素靈”事件，該藥適用于降低血糖的口服藥物，但是，治療的同時(shí)出現(xiàn)了嚴(yán)重的肝臟損害，最終造成了94人肝臟完全衰竭、66人死亡的嚴(yán)重后果。

　　“過(guò)去財(cái)政有經(jīng)費(fèi)撥給檢測(cè)中心。如果有緊急任務(wù)交給檢測(cè)中心，送多少都檢。如果變成第三方了，送去能那么痛快地檢測(cè)嗎？”安徽食藥監(jiān)局辦公室主任許伏新?lián)�心在面�?duì)食品安全危機(jī)時(shí)，使用第三方機(jī)構(gòu)不一定能得心應(yīng)手。

　　目前，大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都有兩種并行的機(jī)構(gòu)提供檢驗(yàn)檢測(cè)服務(wù)——公益性和經(jīng)營(yíng)性。政府通過(guò)建立政府檢測(cè)機(jī)構(gòu)或購(gòu)買第三方機(jī)構(gòu)的政府服務(wù)來(lái)滿足公益性的檢測(cè)服務(wù)。而經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)則盡可能與國(guó)際接軌，尋求市場(chǎng)化。

　　拿美國(guó)FDA來(lái)說(shuō)，該機(jī)構(gòu)在全美下設(shè)150多個(gè)辦公室和實(shí)驗(yàn)室，有數(shù)以千計(jì)的醫(yī)學(xué)、化學(xué)和食品工程學(xué)博士做技術(shù)支撐。

　　“美國(guó)有非常成熟的檢測(cè)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)，但所有的藥品審批檢測(cè)、食品的添加劑、顏色劑檢測(cè)全部歸屬FDA總部，并沒(méi)有下放地方或推向市場(chǎng)�！焙�穎廉指出，日本和歐盟的情況差不多。

　　美國(guó)FDA局長(zhǎng)瑪格麗特·漢貝格此前接受南方周末記者采訪曾表示，F(xiàn)DA管理模式已經(jīng)轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)管理，其中很重要的一項(xiàng)工作就是政府利用新的檢驗(yàn)和執(zhí)行工具來(lái)確�！笆虑邦A(yù)防”，而不是“事后反應(yīng)”。他們會(huì)投入大量資金研發(fā)“預(yù)測(cè)”系統(tǒng)（PREDICT）——使用基于產(chǎn)品完整生命周期的新型數(shù)據(jù)分析方法，在產(chǎn)品進(jìn)入國(guó)家之前就對(duì)高危產(chǎn)品進(jìn)行較好的定位——顯然，這需要政府主導(dǎo)。

　　另外在一些常規(guī)檢測(cè)之外，有政府背景的機(jī)構(gòu)往往會(huì)在一些基礎(chǔ)性和前瞻性研究上增加投入，而這恰恰可能是市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)的短板。

　　2013年8月，轟動(dòng)全球的恒天然肉毒桿菌烏龍事件，就是因?yàn)樾挛魈m一家第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)做出了肉毒桿菌的誤判。之后，新西蘭和美國(guó)*實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行了195次檢測(cè)，并未發(fā)現(xiàn)肉毒桿菌。同時(shí)，上海市質(zhì)監(jiān)局所屬的檢測(cè)機(jī)構(gòu)也做出了相同的判斷。

　　在一些學(xué)者看來(lái)，優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)化法則并不能完全保障食品藥品安全。政府需要有一支“國(guó)家隊(duì)”，專門負(fù)責(zé)那些關(guān)系到戰(zhàn)略層面和高風(fēng)險(xiǎn)的食品檢測(cè)。

　　“比如疫苗、奶粉等重要的食品藥品的檢測(cè)還是需要政府來(lái)做，但日常性、較為普通、沒(méi)有戰(zhàn)略意義的檢測(cè)項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)全都應(yīng)該放歸市場(chǎng)�！焙�穎廉說(shuō)，公益性檢測(cè)機(jī)構(gòu)不應(yīng)該參與商業(yè)項(xiàng)目。他建議，國(guó)家層面確立一個(gè)公益性的研究機(jī)構(gòu)，譬如中檢院，各大區(qū)域中心也分別設(shè)立類似的派出機(jī)構(gòu)，保證一定的*性。

　　“實(shí)驗(yàn)很重要的目的是為科研提供基礎(chǔ)，而不是效益至上。”華東某省級(jí)食品藥品檢驗(yàn)院院長(zhǎng)承認(rèn)市場(chǎng)化是趨勢(shì)，但藥品的評(píng)價(jià)性檢驗(yàn)，數(shù)據(jù)的對(duì)比分析，國(guó)家重大風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估項(xiàng)目應(yīng)該由政府主導(dǎo)的機(jī)構(gòu)承擔(dān)。在她看來(lái)，市場(chǎng)化的機(jī)構(gòu)往往會(huì)以“出價(jià)”高低來(lái)選擇項(xiàng)目的優(yōu)先級(jí)。

　　“檢測(cè)機(jī)構(gòu)整合和市場(chǎng)化的目的是加強(qiáng)監(jiān)管專業(yè)性和能力。如果改革之后，監(jiān)管部門都失去了專業(yè)技術(shù)力量支撐，單純推市場(chǎng)化又有什么意義？”胡穎廉說(shuō)。