準確分析和認識此前六年大部制改革的得失,可以更好地把握未來改革路徑與方向。
六年大部制改革有“三得”
準確分析和認識改革的成效,是確認改革是否有必要繼續(xù)進行的基礎(chǔ)。過去六年的大部門制改革,重點有三“得”。
第一,改革理念廣為傳播。所謂“知而后行”,任何一場歷史性的政府改革,要想得到社會支持并順利推行,首要條件是讓社會公眾了解改革的相關(guān)理念。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計,自2008年至今,關(guān)于大部門制改革的學(xué)術(shù)成果、重要媒體報道已逾3000篇,各級政府的改革實踐也通過各類信息傳播渠道為社會公眾廣泛知曉。大部門制的基本主張、理念,已在全國范圍內(nèi)得到普及,為一個改革的深入進行奠定了必要的社會基礎(chǔ)。
第二,中央地方皆有推進。2008年和2013年的國務(wù)院機構(gòu)改革,組建了工業(yè)和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、食品藥品監(jiān)督管理總局等大部委。改革涉及調(diào)整變動的機構(gòu)27個,重組新增9個大部委,著力通過機構(gòu)整合的模式,對相關(guān)領(lǐng)域的交叉職責(zé)進行統(tǒng)合。通過改革,在公共服務(wù)、市場監(jiān)管和信息化等重點領(lǐng)域強化了職責(zé)整合,“大交通”、“大能源”、“大食品”、“大信息”、“大衛(wèi)生”的格局基本形成,“大文化”、“大生態(tài)”也有重大推進。
與中央層面的大部門制改革相呼應(yīng),地方上也出現(xiàn)了各具特色的改革實踐,以“機構(gòu)整合式”和“機制創(chuàng)新式”兩種模式為代表,出現(xiàn)了如“深圳行政三分”、“順德黨政合一”、“富陽專委會”等具有代表性的地方改革實踐。中央和地方的大部門制改革穩(wěn)步推進,為下一階段改革積累了經(jīng)驗教訓(xùn)。
第三,改革認識逐步深化。隨著改革逐步深入,理論界和實踐界的共識正在形成,職能的首要地位得到充分認識和重視。比如2013年食品藥品監(jiān)督管理總局的三定方案中,用“取消、下放、整合、加強”四個關(guān)鍵詞統(tǒng)領(lǐng)20項調(diào)整變化的職責(zé),體現(xiàn)了簡政放權(quán)、因職設(shè)事的思路。以職能轉(zhuǎn)變引領(lǐng)機構(gòu)改革的思路得到廣泛認可,改革認識回歸理性化,為積極穩(wěn)妥深化改革奠定了良好基礎(chǔ)。
改革未到位仍待突破
在肯定成績的同時,必須看到在全國范圍而言,大部門制改革還沒有到位。當(dāng)前,應(yīng)對大部門制改革的具體實踐進行深入反思。
第一,職能轉(zhuǎn)變未落實。大部門制改革的邏輯,是以機構(gòu)改革“倒逼”職能轉(zhuǎn)變。然而現(xiàn)有的改革實踐,仍未超越單純的“機構(gòu)合并”,改革的效果停留在一塊“牌子”上,機構(gòu)內(nèi)部的職能整合遲遲未動。
比如,2013年新成立的國家食品藥品監(jiān)督管理總局整合了分屬于質(zhì)監(jiān)總局和工商總局在生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管職能,但也只是由新成立的食品安全三司分別負責(zé)幾個環(huán)節(jié)的監(jiān)管,除對黨委、人事等綜合部門進行了進一步整合外,具體業(yè)務(wù)處室的職能和人員配置與改革前相比均無明顯變化。
與此相類似的,一些部門除了“牌子”變更外,內(nèi)部整合絲毫未動。甚至某些部委改革后依然有2個人事司司長,分別負責(zé)原系統(tǒng)內(nèi)的人事工作。隊伍管理尚不能統(tǒng)一,業(yè)務(wù)整合更無從談起。職能轉(zhuǎn)變進展緩慢,直接危及改革“公信力”。
第二,運行機制未理順。大部門制改革不僅要從外觀上解決部門林立、職能交疊的狀況,更要從內(nèi)在理順部門內(nèi)的運行機制,提升管理效能。但在現(xiàn)階段的改革中,人們更多關(guān)注的是機構(gòu)數(shù)量的增減,而對本應(yīng)成為改革重點的具體運行機制鮮有探究,突出表現(xiàn)有三點。
一是“行政三分”虛化。黨的*要求“確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”,但從現(xiàn)階段中央地方的大部門制改革實踐來看,大都是改革前各部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的簡單加總,沒有在部門內(nèi)部重點體現(xiàn)決策與執(zhí)行的分工;從部門間關(guān)系來看,決策和執(zhí)行之間的相互協(xié)調(diào)與制約也并未實現(xiàn)。
二是協(xié)調(diào)機制匱乏。大部門制在內(nèi)部職能尚未充分整合的情況下合并了機構(gòu),需要建立完善的協(xié)調(diào)機制。但一些部門在大部門制改革后,機構(gòu)變大、層級變多,內(nèi)部分工合作機制卻未理順,不同層級、不同部門的決策權(quán)限沒有清晰有效劃分,導(dǎo)致事無巨細均需上報,依靠最高領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威協(xié)調(diào),以致領(lǐng)導(dǎo)不堪重負。而且,機構(gòu)合并后,“一把手”未必熟悉所有業(yè)務(wù)領(lǐng)域,卻必須做決策,直接影響了決策效率和質(zhì)量。
與部門內(nèi)協(xié)調(diào)機制運轉(zhuǎn)不暢相對應(yīng)的,是部門間協(xié)調(diào)機制的不充分。目前的跨部門協(xié)調(diào)機制以“聯(lián)席會議”為主,多要求相關(guān)部門“一把手”出席。由于大部門合并了諸多機構(gòu),經(jīng)常是一個地方的大部門對應(yīng)多個上級部門,導(dǎo)致改革后的大部門領(lǐng)導(dǎo)為應(yīng)付各類協(xié)調(diào)性會議疲于奔命,難以分出精力關(guān)注具體工作。
三是流程運作繁瑣。由于只是簡單合并了機構(gòu),許多大部門的內(nèi)設(shè)處室之間缺乏溝通,導(dǎo)致業(yè)務(wù)流程重復(fù)繁瑣,部門內(nèi)部業(yè)務(wù)的流程再造尚未實現(xiàn)。
第三,改革需增強嚴肅性。在目前的大部門制改革實踐中,“下改上不改,越改越被動”的地方困境凸顯,對中央大部門制改革方案“嚴肅有效執(zhí)行”的問題缺少合理重視。以食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的大部門制改革為例。2013年3月中央組建食品藥品監(jiān)督管理總局;同年4月下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見》明確要求,各地“參照國務(wù)院整合食品藥品監(jiān)督管理職能和機構(gòu)的模式”,于2013年12月底前完成省市縣三級食品藥品監(jiān)督管理機構(gòu)的改革。
然而截至目前,按要求完成機構(gòu)整合的只有北京、山西、山東、海南、陜西等11個省市。不少地方事實上未將原屬于工商、質(zhì)監(jiān)部門的食品安全監(jiān)管職能和人員轉(zhuǎn)移給食品藥品監(jiān)管局,而是以“創(chuàng)新”的名義,將工商、質(zhì)監(jiān)和食藥部門進行二合一或三合一,成立大的“市場監(jiān)管局”或“綜合執(zhí)法大隊”。
這種做法難以達到改革目的。不同領(lǐng)域的執(zhí)法工作所需專業(yè)知識和技能不同,同一支隊伍很難對幾個領(lǐng)域進行有效執(zhí)法。在基層執(zhí)法資源有限的情況下,合并執(zhí)法隊伍,常常使得食藥等弱勢部門的執(zhí)法人員被抽調(diào)去執(zhí)行工商等強勢部門的執(zhí)法任務(wù),加強食品藥品安全監(jiān)管的改革初衷被扭曲。地方與中央的改革實踐缺乏統(tǒng)一,會導(dǎo)致地方層面改革各行其是,甚至敷衍了事,流于形式。
持續(xù)深化完善大部門制改革
大部門制改革不是簡單的機構(gòu)合并,而是政府職責(zé)的有機整合,是政府運行機制的深刻變革,是一個動態(tài)的漸進過程。機構(gòu)改革有其內(nèi)在邏輯,更需要確保制度的嚴肅性和穩(wěn)定性。穩(wěn)步推進下一階段大部門制改革,重點應(yīng)從三個方面“著力”。
首先,以引入“第三方評估”推進政府職能整合。能否對大部門內(nèi)部的職能有機整合和精簡,涉及部門的自身利益和人員分流,是改革中最核心的環(huán)節(jié),也是所謂的“硬骨頭”。
結(jié)合現(xiàn)階段政府工作的重點,推進職能整合,一方面可借助審批制度改革的契機,通過梳理“權(quán)力清單”等方式,對大部門內(nèi)部權(quán)力進行審視清理,將不該由部門行使的職能取消或轉(zhuǎn)移向社會,對保留的職能進行科學(xué)重組。
另一方面,由于改革涉及部門自身利益,為確保改革動力,應(yīng)針對大部門職能和機構(gòu)設(shè)置的合理性引入“第三方評估”機制。針對新成立的大部門,選擇相關(guān)領(lǐng)域的專家和服務(wù)對象,對其職能存在的合理性、機構(gòu)履職的有效性進行評估,不合理、不合格的一律取消,以促進職能的整合和資源的優(yōu)化配置。
其次,以明確分工協(xié)作推進運行機制建設(shè)。探索實現(xiàn)大部門體制的有效運行機制,一是要落實“行政三分”,對不同層級、不同部門的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)進行明晰劃分。強化決策輔助機制,通過引入決策咨詢委員會、顧問團等形式,提高決策效能和科學(xué)性;加強決策問責(zé),通過簽訂績效協(xié)議等機制,落實決策部門對執(zhí)行部門的監(jiān)督;保障執(zhí)行有力,不但要確保執(zhí)行機構(gòu)有足夠的人財物資源完成執(zhí)法監(jiān)管任務(wù),更要賦予執(zhí)行機構(gòu)*自主空間,防止決策對執(zhí)行的干擾。
二是完善協(xié)調(diào)機制。對上一級決策機制而言,每一個由下級提交的跨主體、跨部門議題,都應(yīng)附相關(guān)主體、部門的意見咨詢報告,以及可行性方案分析,以此推動決策前互動協(xié)調(diào),促進具體問題的解決。由于跨部門關(guān)系往往涉及多個層次,下至基層科室,上至廳局部委,每一層級都需要協(xié)商,因此應(yīng)建立由不同層級、不同級別責(zé)任人參加的立體、復(fù)合型跨部門協(xié)調(diào)機制,通過委員會、聯(lián)席會議、工作小組等正式、非正式的機制,加強部門之間的協(xié)商互動。
三是理順內(nèi)部流程。對部門內(nèi)部業(yè)務(wù)進行梳理分析,依照科學(xué)合理、務(wù)實高效的原則,對性質(zhì)相近、關(guān)聯(lián)性強的業(yè)務(wù)流程進行精簡整合,能并聯(lián)的盡量并聯(lián),涉及多個處室至少做到統(tǒng)一對外受理,將內(nèi)部流程內(nèi)在化。
其三,以上下聯(lián)動確保改革嚴肅性穩(wěn)定性。改革要在靈活性與穩(wěn)定性之間找準平衡。就大部門制改革而言,一方面要尊重地方自主性,給予地方依據(jù)本地區(qū)特殊發(fā)展需要適當(dāng)自主設(shè)置機構(gòu)的權(quán)力;另一方面,地方改革也不能忽略與中央改革之間的連貫性和一致性。
一般來說,在中央改革未動的前提下,如果地方有較強的改革需求和動力,本著試點先行的原則,可以先由地方做一些突破和嘗試。但對一些中央已經(jīng)部署或率先實踐的改革,地方應(yīng)盡量與中央保持一致。職責(zé)同構(gòu)是我國國家結(jié)構(gòu)形式的重要制度基礎(chǔ)。與中央保持一致,有利于減少地方改革的阻力,也有利于中央政策的落實,維護改革的穩(wěn)定性和嚴肅性。